本期透视：城市养狗管理规定

　　城市管理千头万绪，大到城市整体的规划、安全、设计、施工，小到一个早点摊的摆放，一片积水的及时处理，甚至是小猫、小狗们要走什么路，坐什么车，无不在城市管理的考虑之列。而城市管理无小事，稍有不周就可能影响到社会的稳定，影响到一个城市的正常运转，触发各种权利、利益之争。为此，管理者在制定城市管理规则的时候就不能不瞻前顾后、综合协调，充分考虑到各方的利益，平衡各方面的需求，以使城市走上良性运行的轨道。

　　本期主持人：秦平

　　本期特邀嘉宾：
　　朱伟一 证监会规划发展委员会委员
　　殷蕾 法制日报社编辑
　　徐爱国 北京大学法学院副教授
　　何兵 法学博士

　　新闻背景 城市管理的难题：养狗

　　养狗说起来是居民生活中的小事，如今却成了各大城市管理中的难题。小小宠物爱者有之、恨者有之，利益关涉、切肤有感，以致向来严肃公正的法律不得不屈尊居间调节。

　　去年年底，苏州市出台的犬类管理办法不但规定了重点限养区域，而且还规定个人申请养犬的，应当获取居住地周边相邻4户以上居民的同意，居住多层住宅的，应当征得本单元半数以上居民同意。

　　今年7月初，在广东省人大召开的爱国卫生条例立法听证会上，为小狗争取权利的呼声成了主流，以致立法者不得不重新审视自己的立法思路，调整有关的法律规定。

　　8月1日，北京市有关部门就《北京市养犬管理规定（草案修改稿）》公开向广大市民征求意见。虽然仅是一个草案修改稿，但它的出台也十分艰难，据市人大法制委员会负责人称，为了使该法规能兼顾不同阶层、不同方面的利益妥善处理各种利益，维护社会安定团结，有关部门多次以座谈会、书面、电话的形式向各方征求意见，很多条款一改再改。

养与不养之辩

　　养狗不代表爱护动物的狗道主义

　　朱伟一：以前我们批评西洋人爱狗胜于爱自己的同类———这就是所谓的狗道主义。没有想到，今天在东方文明的古都北京，养狗也是蔚然成风。但养狗肯定是有碍观瞻的，而且给其他居民造成不便和不安。如果不是这样，长安街上为什么不许遛狗？学校、商店、医院为什么不许狗进入？如果您自家有豪宅，有很大的院子，那您关起门来养狗，养多少条狗同志们都没有意见。但北京的养狗人大多没有这个条件，大狗小狗都要出来与人争抢绿地，争抢空间。在一个人尚且要实行计划生育的城市，狗却大行其道，四处乱跑，于理似有不通。

　　狗会伤人，为此，维也纳的狗虽然可以上汽车，进地铁，但不管是大狗还是小狗，出门便要戴嘴罩。有人会说狗咬人的概率很小，概率小也是有风险。有什么理由要求大多数不养狗的人来承受养狗人带来的风险？

　　不错，西洋人是在城里到处养狗，但这并不说明城里养狗是先进文化，西洋人也有许多陋习。西洋人城里人养狗就好？我不敢说城市居民养狗代表落后文化，但我敢肯定养狗不代表先进文化。养狗也不代表爱护动物的狗道主义，城里人养狗却让狗过着一种很不正常的生活。城里的养狗人是真爱狗吗？恐怕不是。真正爱鸟的人是不会把鸟关在鸟笼里的。

　　法学界有一个学派，说是法治本土化———意思就是法律、法治也要符合中国国情，也要讲中国特色。很好，所以养狗也要讲中国国情？中国地少人多，到处是人如潮，花如海，连养孩子都要计划生育，现在反倒要为狗让出空间，这算什么狗道主义？养狗就要学外国的了？说到底，对许多人来说，中国特色只是一个借口，但凡国外有好的东西而我们又不愿学，我们就要大谈特谈中国特色。反之，国外有坏的东西我们又很想效尤，我们就绝口不提中国特色，甚至不提我们赖以抗衡西方文化的亚洲文化。日本城市居民养狗吗？新加坡城市居民养狗吗？没有。

　　 狗是无辜的问题出在人身上

　　 殷蕾：小狗汪汪们肯定没有想到，有那么多的人反对在城市中饲养它们，理由吗，不外乎是养狗扰民、咬人、不卫生、传播疾病，这会儿又出了小狗占用人类有限的资源和空间一说。说实话，对此类观点，窃以为不敢苟同，虽然我家里并没有养狗。

　　先说扰民。狗之所以被认为扰民，大概是因为它们要叫，且狗的叫声一般都很大。但是话又说回来，汽车的噪音、建筑工地的噪音、人的大声喧哗，哪个也不比狗叫的动静小啊，凭什么就许他们“叫”，不许狗狗们叫。而且，也从来没听说有哪只狗一天到晚不停地叫的。如果真有这种情况，有关管理部门还可以禁止此家在此地养此狗。

　　再说咬人，戴上嘴罩不就行了；不卫生，那就常洗澡，拉在外面的粪便主人要随时清理；传播疾病，那就定期打预防针。至于小狗占用人类有限的资源和空间一说，就更站不住脚。城市禁养大型犬类，京吧一类的小狗不可能占很大空间，并且，养狗的人家毕竟是少数。另外，现在政府的经济政策是刺激消费、拉动内需，养犬也是消费的一种呀。正因为有了养犬一族，城市里出现了宠物医院、宠物食品生产公司、宠物用具生产公司，甚至还有宠物婚姻介绍所。小狗们不仅没有浪费资源，无形中还为人类提供了许多就业机会。

　　我估计，凡是提出禁止养狗的，十有八九自己没养过狗，他们不了解狗给那些孤独的老人、寂寞的孩子和千千万万的养犬户们带来了怎样的欢乐。人与动物本有着天然的情感，小孩子们都喜欢动物，就是这种天性的自然流露。而成人们在城市的钢筋水泥丛林里生活久了，就离这种天性越来越远了。城市里养狗的确带来某些不便，但是，我们不能因为某一事物有其不足之处就群起而攻之进而消灭之，就像汽车会造成空气污染、有噪音、挤占公共空间、造成交通事故而我们不能销毁汽车回到牛车时代一样。我们为什么不能以一种平常的心态看待这一问题呢？其实，那只不过是一个小小的生命———一只小狗而已。是生命就要吃喝拉撒，和我们与我们的孩子一样。孩子淘气，他的家长要管教他，孩子闯祸，家长要承担相应的责任；小狗“淘气”，它的主人就应管好它，小狗闯祸，狗的主人也应承担责任。因此，禁养派提出的问题并不是出在狗的身上，而是出在人的身上，是我们目前对狗的主人的管理不到位造成的。

　　北京和其它的一些城市都在制定养犬方面的管理规章，这是一个好的开头。但仅有规章是不够的，关键是要把它执行好。执行不好，规章就是一个摆设，禁养和饲养的争论就不会停止，各类矛盾冲突仍会层出不穷。

法律关系之辩

　　三方权利一个都不能少

　　 徐爱国：后SARS时代，许多问题旧话重提，养狗风波也许是其中之一。当我们把养狗纳入到法律轨道的时候，我们自然就要考虑涉及到狗的各方权利，概而言之，此类权利有三，一是养狗人的权利，二是反对养狗人的权利，三是狗的权利。

　　一个传统自由主义者的口号是：只要我不侵犯他人的权利或者利益，我就有做任何事情的权利。因此，只要我有钱，只要我有闲，只要我愿意，我就有权利养狗。但是，自由主义有它的界限，狗吠产生了噪音，狗屎发出了臭味，狗急了还要跳墙，狗的所作所为可能会发生侵权行为。侵权行为的受害者或者潜在的受害者就有权利反对养狗，因为狗主人在行使自己权利的时候，侵犯了反对者的权利。于是，在没有国家权力介入之前，因狗而生的法律关系有二，一是私害，或者称相邻关系，二是动物致害的赔偿责任。

　　当狗的行为不仅仅是狗主人个人行为的时候起，当狗的行为涉及到公共利益的时候，养狗和反对养狗就成了一个社会问题，各地的养狗条例浮出水面。关于狗的法律就开始从私法的领域进入到公法领域，行政法律事前规制优先于民法的事后补救。原来养狗者与反对养狗者的权利冲突没有消失，而且在此基础上还产生了政府与养狗者的法律关系。如果政府真的是协调养狗者与反对养狗者的利益，如果政府真的是为了公共社会利益，政府的行为肯定是值得称赞的，反之，如果政府另有目的，比如放宽限制加大处罚力度以补贴政府家用，那么单行条例本身就动机不纯。

　　养狗人养狗的充分理由是人有权利，狗同样有自己的权利，因为人与动物有着生物学上的生态平衡关系。但问题是，在决定养狗的时候，养狗人问过狗没有：你愿意让我来养吗？什么时候狗成了温驯的动物？比起天性凶残的野生动物来说，狗主人的注意程度要低得多。西方的狗退化了，中国的狗也许正在退化之中，可以想象，当更多的狗成为人的宠物的时候，当人的行为改变了狗的习性的时候，狗不再是狗了，因为不会狂叫的狗能够算狗吗？我同情狗，我认为，把狗当宠物来养，并不是对狗的“人文关怀”。

　　最后的结论是，为了公共的利益，应该对养狗做出严格的限制和较高的门槛，因为其中的前提是：既然养狗人能够养得起狗，就应该承担起较高水平的养狗责任；如果养不起，那么就到动物园看看狗就可以了。

　　养狗占用了公共资源

　　何兵：现代社会的纠纷多来自于对资源的占有。城市的各种公共设施、公共空间，诸如道路、草地、公园、楼房电梯、公交工具、餐饮娱乐服务等等都是人们共享的社会公共资源。社会资源有限，而每个人又都希望能享有更多的资源，这就存在一个资源合理分配的问题，养狗的问题实质上就是一个狗怎样合理占有社会公共资源的问题，养狗的人比不养狗的人占有了更多的社会资源，因而产生了纠纷，所以法律要进行规范，各地要出台各种有关养狗的法规。

　　养狗还是不养狗，这是个人的喜好，不同的人立场不同，看问题的角度也不相同，赞成方和反对方都可以举出一大堆相当正当的理由，所以养与不养也没有一个让所有人都信服、认可的公理。对这样一件无法公断的事情，法律却要居间调节，却要努力平衡各方的利益，这就涉及到了立法的技术问题。既然没有一个实质正当性的标准，那么就应该采取更多的程序正当性标准，投票、听证这些都属于程序正当化的方式，政府在制订有关限养的法律时，更多地听取各方的意见，扩大民主参与的范围，有利于法律的公正。

　　养狗收费是合理的，因为城市公共资源有限，养狗占用了公共资源，当然应该收费。而收多少适当呢？需要进行科学的分析、论证、计算、比较，要看城市居民的整体收入水平，要看城市各方面的管理费用，要合算养狗究竟占有多少城市公共资源。因为养狗登记费和每年的年检费不是一种惩罚性的收费，所以不能订得过高，订得过高会导致较多的人非法养狗，从而引发执法上的难题。很显然的，如果依法行政，对那些无证的“黑狗”就要进行处理，而这些狗又是养狗人的私人财产，对私人财产进行处理要走合法的程序，必然要提高执法的成本，成本过高使法律执行起来有困难。而法律得不到实施必然有损于法律的尊严。所以合理收费是限养法规得到很好实施的一个很重要的问题。

　　说到要用周围人投票的方式来决定某人是养狗还是不养狗，我以为这缺乏合理性，难以另人信服，它是对民主规则的误用，养狗毕竟不是用投票就能解决的问题。